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易鹏

财经专栏作家

 
 
 

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易鹏  

国家发改委中国城市和小城镇中心研究员、财经评论员。英国金融时报中文网、《中国经营报》、新华社《国家财经周刊》等多家媒体的特邀撰稿人。CCTV、中国之声等媒体的特约评论员。MSN:ljlx@hotmail.com

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城镇化建设需要制度改革先行  

2013-03-27 11:58:37|  分类: 访谈录 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城镇化建设需要制度改革先行 - 易鹏 - 易鹏
  城镇化首先是一个改革话题,而不但是作为经济增长点的话题,从各种制度改革开始,制定适合城镇化优质发展的“游戏规则”是当务之急
 

  财新记者王晓庆

  从2012年开始,李克强总理就在各种场合谈到中央推进城镇化工作的决心,引发了各界的讨论和探索。城镇化亦成为刚刚结束的全国“两会”热议的话题,多份议案提案以此为题,新一届政协首场提案办理协商会也是讨论如何推进城镇化工作。

   “城镇化建设会不会重复投资驱动的老路”“新型城镇化的路径如何设计”“产业转移和城市承载力如何协调”“造城大跃进的现状和隐忧如何规避”等问题被反复提及。

  国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员易鹏认为,迄今为止,这些都只是城镇化工作的预热,在各界的讨论中,关于城镇化的种种问题被摆上台面,方能帮助中央政府制定更为适宜的规划,也帮助地方政府厘清利害,走科学发展的道路。

  发改委负责编制的中国城镇化发展规划,预计在2013年上半年出台。

  易鹏认为,城镇化首先是一个改革话题,而不是作为经济增长点的话题,从各种制度改革开始,制定适合城镇化优质发展的“游戏规则”是当务之急。

  财新记者:改革具体要涉及哪些方面?

  易鹏:户籍改革、财税改革、考核制度和机构职能转变改革、利率改革、土地改革、资源基本要素的价格改革、收入分配体制改革等等,都是城镇化要涉及到的内容。所以说,城镇化是牵一发而动全身。

  比如说,要推新型城镇化,支持高新技术产业、绿色生态发展,税收就要趋向于抑制高耗能产业,改变增值税为主体的税收模式。还有,经济考核标准也要改变。根据产业结构的调整推动经济质量的角度,就是要改革财税制度。

  再比如说利率市场化的改革,使金融要素更好地配置资源。城镇化改革一面是让农民进城,享受更好的基础设施和公共服务,钱从哪里来?这是此消彼长的。如果有更多的社保基金、养老基金,是不是能帮助解决公共服务的问题,是不是能推动改革?如果地方政府没有土地财税支持,钱从哪里来?意味着你必须从土地、房地产税改革开始,不能找理由加环境污染税、房产税之类的税,不是说不可以增加税,而是应该结构性减税,总量应该减。

  此外,政府筹集财源要多元化,国家通过国企、土地、外汇、资源等,财政收入是有回旋空间的,中国政府的财政支配权远超过美国政府。这种情况下,可以倒逼很多改革。

  财新记者:倒逼改革是一个良好的愿望,但是实际操作中会不会还是走投资驱动的老路?

  易鹏:我们这次的城镇化是用了一年左右预热,为何要预热?首先是要通过讨论把当前的问题看得更清楚,城镇化的粗放型、不公平性等各种问题要让它显现。

  要避免误区,首先要对新型城镇化的内涵表达得更清楚,让更多人知道,尤其是官员。

  其次,知道了还要做,要有制度配套。比如,避免新城开发冲动,那要更严格的土地管理制度,在土地指标上严控,要提高城市承载能力。

  第三,对政绩指标考核体系要做新的延续,新的城镇化战略如何落实到点,需要合理的政绩考核,比如公共服务均等化,解决农民工的问题。当然很重要的一点,对城镇化千万别搞指标考核,要允许它顺其自然发展,如果你把产业结构调整了,城市承载能力提高了,公共服务问题解决了,城镇化自然水到渠成。

  财新记者:中央对制度改革和政绩考核的决心有多大?

  易鹏:有。比如这次国务院机构改革方案,对放权和职能岗位权责给了更多的明确,但还是要加强监督落实。

  除靠政府,还要加强民众的参与。不能老是中央政府、地方政府,这次提到的放权、社会组织登记都是为了加强社会参与。政府的一些职权转移出来,需要有承接平台。以后的城镇化支出里,肯定要个人、企业、政府一起承担,靠政府来承担不具备持续性。

  中国的城镇化,未来还有2亿到3亿农民要进城,这会是一个二三十年左右的长期过程,城镇化不要想一蹴而就,也不是习李十年就能完成的,希望这十年能树立一个好的制度基础。客观地说,城镇化不可能再他们手里全部完成,把游戏规则改变就是很大的成就了。

  财新记者:地方政府是政策的实施者,你跟地方政府接触下来,觉得他们如何理解和实施城镇化?有哪些误区是应该去避免?

  易鹏:坦率说,总体上很多地方政府对城镇化建设思维不太清晰,因为中央规划委员会意见还没有出台。

  如果中央做一些改变,地方政府面临一个很实际的问题,钱从哪里来?地方政府目前的城镇化还是有个消化的过程,但我认为根本问题还是应该有很多制度配套的跟进。

  地方政府对投资会不会有冲动?当然会,有的以为城镇化就是造新城,搞房地产。

  除了扩张建新城,还有就是城市管理不精细化。比如地方政府修马路,一上马就是大马路,在小县城的商业区,大马路不利于商业发展,消费要有消费环境、消费预期。

  还有个误区就是“图好看”。城镇化不能把成本搞得太高。要明确,我们现在的城镇化建设是面对低收入阶层,高房价高消费一定会抑制城镇化的进程。

  地方政府对城市建设要做预期,现在很多地方政府没有做设施的预期、产业分布的预期、交通流量的预期。要看趋势,比如现在在农村大举投入基础设施,我持反对意见,有些没有特色的村,不应做太大的投入,人会自然搬走,村庄也会消亡。虽然会有些逆城市化的情况,但是人往城里走,这是必然的过程,现代生活的方式,不以意志为转移。

  问责体系不健全,也是地方政府在投资中重复建设和浪费的原因。

  财新记者:城镇化布局方面,资源应该如何分配?

  易鹏:我认为要建立城市群。中国是依靠行政资源来打造的模式,城市的优势是什么?基础设施、人口、产业规模、科技要素几个主要的指标,我们城市还带有一些行政级别。

  现在三大城市群占了中国20%的人口,估计以后还会逐步增加到25%,未来还有其他城市群可能承载50%人口。

  3+N的布局比较合理,在这轮新型城镇化过程中,中国需要在三大城市核心城市群外,选择在中国的中西部、东北地区,在发展条件较好、人口聚集较多、生态承受能力较强的区域,再建设数个以特大城市为龙头的城市群。

  不仅有长江中游城市群、成渝、关中、中原、哈大这些城市群,还有比如海西、胶东,都有成为城市群的基础和机会。

  城市规划应该因地制宜,比如长江中游,交通有优势,有人口辐射的规模,有足够的水资源,产业基础不错,是产业转移的首选地之一。如凉山州、阿坝州这样的地方,发展就不能以工业为主体,发展旅游业,或者文化特色小镇,再发展一些种植业,能够安居乐业。

  规划的水平和质量很重要。人口规模的变迁、结构的变迁、素质的变迁是决定城市科学布局很重要的一点。

  财新记者:城镇化3.0概念怎么理解?

  易鹏:按速度这个角度来分析,3.0版可能会是一个城镇化停滞阶段,不再增长。

  新型城镇化不是重速度不重质量的1.0版城镇化,也不是现在质量和质量并重的2.0版,

  我们现在属于2.0阶段,还有二三十年左右达到3.0。

  我们国家658个城市,20000多个镇,加上幅员辽阔差别很大,考虑了客观事实,所以用了城镇化这个词,但是本质就是城市化。

  从未来的发展方式来考虑,城市管理运行要改变。我们现在考虑城市都是经济思维,我们有没有政治思维、外交思维、军事思维来看待中国城镇化?

  举个例子,假如钓鱼岛开战,假如朝鲜核爆炸,那请问会对长三角、福建的发展有什么影响?对东北的城镇化产业布局有什么影响?我们已经有20多年没打仗了,但永远可能不打仗吗?这是一个城市合理布局的问题。

  所以我认为有必要在中西部地区选择一些发展比较好的城市来布局,做城镇建设。因为现在沿海已经发展比较充足了,多个城市圈形成的城市群。第四极发展从国家战略角度来讲应放在中西部地区。

  财新记者:要避免大跃进?

  易鹏:对城镇化千万别搞指标考核,要允许它顺其自然的发展。如果对城镇化指标有1%、2%的考核要求,必然会导致一些弄虚作假和低质量的城镇化,背离初衷。

  城镇化有一定的大跃进风险。从中央层面,要把思路讲清楚,从来没说城镇化就是一个修城市的事,也不是投资大跃进、房地产化,更多强调的是制度改革、合理规划、集约发展。

  但肯定需要投资,像建立城市经济圈肯定要会有三铁:高铁、地铁和普通铁路。房地产还有需求,应该让它不跃进,不能不让它正常的发展。

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