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易鹏

财经专栏作家

 
 
 

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易鹏  

国家发改委中国城市和小城镇中心研究员、财经评论员。英国金融时报中文网、《中国经营报》、新华社《国家财经周刊》等多家媒体的特邀撰稿人。CCTV、中国之声等媒体的特约评论员。MSN:ljlx@hotmail.com

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区域发展规划密集批复的逻辑   

2012-12-06 13:46:47|  分类: 经济评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  12月3日,国家发改委在其官方网站全文公布国务院日前批准的《中原经济区发展规划(2012-2020)》。

  此次国务院批准的《中原经济区发展规划》提出,“构筑以郑州为中心的‘米’字形重点开发地带,形成支撑中原经济区、与周边经济区相连接的基本骨架”。

  记着粗略统计,自今年以来,国务院先后批准了兰州新区、广州南沙新区两个国家级新区,以及包括陕甘宁革命老区、呼包银榆能源金三角、贵州黔中、宁夏内陆、云南以及福建新疆天山北坡等发展规划。

  另据记者了解,还有黑龙江、内蒙古等部分省市的区域规划,均在紧张制定中。

  这些由国家发改委牵头各省市制定,并报国务院批准的区域发展规划,在下半年密集出台,使得区域经济发展在这一时期再度成为市场焦点。

  区域规划密集批复的背后,地方政府要如何完成规划中提出的目标?国务院密集批复如此之多的区域规划,是如何布局的?而这,又将对中国经济版图产生何种影响?

  带着这些问题,本报记者专访了国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏。

  国家普惠的逻辑

  《21世纪》:从今年三月份,国务院批准《陕甘宁革命老区振兴规划》开始,今年国务院已经批准了不下10个区域发展的规划。为什么会在今年密集出台这么多区域发展规划?

  易鹏:这个要从几个方面来看,第一个要看到技术层面来讲,比如中原经济区规划,是因为先出台了《支撑中原经济区发展规划的意见》,然后与意见配套的有一个规划,规划出台再获得批准。《云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡总体规划(2012-2020年)》也是这样,先有了意见后,再有规划来落实。

  第二,从全国31个省市来讲,是考虑到地方发展的均衡性。现在全国的综合配套改革试点地区有11个,区域规划更多,基本上遍布了全国,这就体现了中央政府对地方普惠制的一种思路,要实现区域发展的均衡设计。之前没有区域规划的地区,在别人都批了政策的时候,为了避免“洼地效益”,中央就也要给他一些政策支持。

  第三,每个地方政府在发展中都会需要中央的支持力度,在以分税制为基础的中央政府和地方政府利益分配格局背景下,支持力度实际上是中央政府对地方政府让利的行为,想达到利益的分割的效果。只不过没有通过分税制的角度调整,而是通过政策,比如说加大转移支付的力度、土地指标、金融政策支持等方式实现。

  这是中央政府在给地方政府让利的一个部分,因为如果你要去改变一个大的财税体制,牵扯的面积就非常大,利益就非常多。但是通过这样一种方式,也能起到这么一个效果。

  现在不像改革开放以前,当时的形势要求我们把鸡蛋放在一个篮子里面,改革开放初期是放在沿海,重点比如放在深圳、珠三角。但到了现在,改革开放已经三十多年了,必须东中西部均衡发展,那么在这种情况下,就需要全面撒网。

  但是这种情况下,你也不能搞一刀切。中国31个省市差异非常大,每个地区的资源禀赋不一样,发展阶段也不一样。那么就需要通过对每个区域实施不同的意见和规划,或者不同的战略,帮助地方政府一起发挥长处。

  战略向西倾斜

  《21世纪》:我们注意到,在近期获批的这些区域规划中,西部地区的规划占有很大比例。比如新疆、宁夏、云南和贵州等地区的规划,您怎么看这个问题?

  易鹏:前段时间我还在《联合早报》上写文章谈到这个问题,总体判断是,中国在十八大之后会加速向西开放。战略上来讲,中国以前主要是向东、向海洋开放,现在则要扩展向西。为什么呢?首先来说,还是要考虑中国区域经济发展的平衡。

  第二,就是以前是向海洋开放,现在明白陆地开放也很重要,因为现在像印度、俄罗斯、中亚、西亚乃至欧洲,经济总量、新兴经济体规模越来越大,跟我们的贸易往来越来越多,这就使得有更多的条件支持我们向陆地来开放。

  另外,交通设施的改善也提供了开放的条件,现在中国到哈萨克斯坦,到吉尔吉斯斯坦的铁路很多,到哈萨克斯坦的口岸非常多,我记得有17个国家级的口岸。所以现在已经从过去单纯的向东发展转变为东西并重,陆海联动,全方位开放的格局。

  所以在前些时间在新疆有国家级的亚欧博览会,在宁夏银川有中阿论坛,前段时间又在兰州批第五个国家级新区,还有云南做桥头堡。

  从这个角度讲,我认为新疆会成为国家陆地开放一个很重要的地方。这就是目前发展的一个基本的理念,就是要形成一个全方位开放的格局。

  《21世纪》:还有一些规划,比如中原经济区,呼包银榆等需要跨区域的合作,这种设置是出于什么考虑?

  易鹏:这主要是考虑到这一区域发展阶段的相似性,而不是以行政区域来划分的。中原经济区当时提出的“大中原”概念,不光包括河南省范围,而且涵盖了周边12个地市和2个县,是因为这个地区产业结构,发展水平都很相似。

  呼包银榆从跨区域角度来讲,他背后有个能源金三角的战略。尽管有行政区划,但其整体是中国非常重要的一个能源基地。能源基地中要配套的铁路、公路、天然气管道、电力输送、电网等,这就不能再以区域的眼光来建设,而是要站在一个整体的角度来解决。

  政策不是“灵丹妙药”

  《21世纪》:区域规划批了这么多,对区域发展会产生什么影响?所有地区都有了政策支持,会不会使得政策的“含金量”就没了?

  易鹏:我认为这些规划有助于优化结构,批规划意味着中央政府的普惠和让利。

  我们不能对比当年的深圳,或者浦东的政策,现在可能是不会再有这种情况了。因为这种情况是阶段性的,不能长期这样,我们必须考虑到公平。

  规划获批后,它的侧重点不一样,像成都做城乡统筹和经济发展,长株潭做两型社会不同的方面,贵州、云南山地比较多,它的城镇化就是丘陵滑坡地段的城镇化,从这一个方面来讲,土地、用水指标就会有所不同。

  总体而言,这种规划政策出台,对一个地方发展还是有益的。但是你不要指望这种政策能够包打天下,解决所有问题,这个思路也需要改变了。

  中央根据地方的资源禀赋制定规划,实际上也是梳理这个地方发展的战略。给你一个政策后,你也要考虑怎么扬长避短,怎么积极地先行先试。比如长株潭做两型社会试验,从怎么样推进阶梯电价、阶梯水价怎么建立的角度来讲,你还有大把的事情要做。

  所以我认为,每个地区都要有先行兵,希望形成一个各自有重点的改革试验的状态。

  《21世纪》:地府政府怎么来用好中央给的政策?

  易鹏:第一个是地方政府不能把国家给的政策当尚方宝剑和灵丹妙药,还是要靠自己在积累中不断地挖掘、落实和体会,否则给了这些规划政策也没用,因为现在各个地方基本都有这种政策支持。

  第二个就是要考虑怎么结合地方的实际,更加科学地执行方案,根据不同阶段的特点,要务实的。有些地方可以谈金融中心,但有些地方谈的阶段不到,谈也建设不了,那你就要务实地去做加工业和制造业中心,根据自己的情况务实地来操作。

  第三个就是,这个规划有个动态和变化的过程,比如十八大之后国家的整体战略会有所调整,区域规划也会不断地注入新的要素和内容,那么就需要根据新的阶段和形势的需要,不断与中央政府积极互动,不断与时俱进,因为有些先行先试的政策,需要摸索一段时间之后才能突破。

 

此文系《21世纪经济报道》记者郑升对我的专访文章,发表在12月5日出版的报纸上。

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